| 在我國城鎮化進程進入深度轉型的關鍵時點，中央城市工作會議系統研判了我國城鎮化發展的階段性特征，謀劃未來城市發展的新藍圖，厘清了中國城市發展的方向，凝聚了共識。會議傳遞出清晰信號：中國城市發展正在經歷一場深刻變革——從快速增長期轉向穩定發展期，從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。推動城市高質量發展，堅持內涵式發展，其底層邏輯是通過深化改革，優化人口、土地、資本等要素的空間配置，激活消費、推動結構轉型升級等，在更高水平的集聚中實現效率與公平的統一。
從增量擴張到存量提質的深層邏輯
過去數十年，中國經歷了快速的城鎮化進程。當前，我國城鎮化已步入相對穩定期，城市發展的主戰場正悄然位移，逐漸轉向以存量提質增效為主的新階段。
這一轉型具有必然性。過去以土地擴張為主導的發展模式，伴隨著嚴重的“要素空間錯配”。例如，在城鎮化進程中，廣大農業人口逐漸向城市集聚工作生活，但由于受戶籍制度、城市發展政策等影響未能充分享受均等化的公共服務，從而抑制了服務業發展和消費潛力的釋放。
會議提出：“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。”這不僅是對城市形態的描述，更是對要素配置機制重構的宣言。有利于推動城市結構優化和高質量發展，城市轉型或結構優化的本質是空間重構，轉變城市發展方式（尤其是告別過往“攤大餅”式的發展），更加注重集約高效增長，扭轉土地與人口流動等錯配、抑制服務業發展的困局，讓要素實現集聚與平衡的高質量統一。
城市更新激活空間配置的結構紅利
會議旗幟鮮明地提出未來城市工作要“以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線”。實現該目標的核心抓手，在于深入推進城市更新行動，而其深層價值在于優化要素和資源的空間配置和重構，這些都有利于激活城市消費和推進結構轉型升級。
過去的城市更新主要是對原有建筑物進行改造、擴建或改建，現在必須算“結構賬”，比如要考慮改造后能否吸引人才集聚？能否支撐新業態成長？能否提升片區經濟密度？這些都是釋放紅利、推動城市高質量發展的關鍵。會議著重闡釋城市更新作為“空間重構引擎”的作用可以從如下維度展開：
第一，疏通人口流動節點。對老舊小區、城中村的改造，核心在于消除安全隱患、設施短缺、環境臟亂等阻礙人才安居樂業的“硬傷”。通過提升品質、嵌入服務，降低新市民、青年人融入城市的門檻，打造新時代城市建設者之家，這里的關鍵是破除非市場因素導致的人口流動障礙，促進勞動力要素更高效集聚。
第二，盤活存量空間價值。活化老舊街區、廠區、公共空間、口袋公園等，不僅可以延續文脈，還可以通過功能置換與升級，為知識密集型服務業、創意產業、生活性服務業等提供低成本、高活力的承載空間，優化產業空間布局。
第三，重構空間效能網絡。通過系統梳理城市肌理，整合碎片化空間，優化功能布局、交通網絡和生態結構，提升城市的整體運行效率和韌性。這直接對應著降低經濟活動空間成本、激活消費活力、提升全要素生產率、驅動創新和推動服務業發展的結構紅利。
統籌協調破壁 暢通空間循環
城市（都市圈、城市群）是一個復雜的系統，要素高效配置依賴系統的協同。會議強調，面對提質增效的艱巨任務，必須徹底“轉變城市工作方法，更加注重統籌協調”，其核心指向則是打破市場分割和條塊壁壘，暢通要素等空間循環。這要求：
一是要機制性破壁。建立強有力的跨部門協同機制，確保規劃、建設、管理各環節目標一致、無縫銜接。重點解決“規劃高大上、落地打折扣”“重復低效建設”“建設與管理兩張皮”等問題，避免政策內耗導致新的空間錯配或低效率問題。
二是要地上地下、硬件軟件同步。城市更新需統籌地上建筑改造與地下管網更新、硬件設施提升與公共服務（教育、醫療、養老、托育）嵌入、物理空間改善與社區治理創新。這有利于滿足人口集聚后衍生的多樣化、高品質服務需求，為服務業發展創造空間載體和消費場景。
三是空間政策與市場規律協同。尊重“在集聚中走向平衡”的客觀規律。區域協調政策應轉向“以人為本”（尤其在城市群和都市圈層面），通過深化戶籍制度及相關公共服務改革破除人口自由流動障礙，促使勞動力在追求更高收入和生活質量中自發流動，趨向區域人均意義上的均衡，而非簡單追求經濟總量趨同。
實現服務業繁榮與要素升級的良性互動
城市發展的本質是服務于人。會議將“大力發展生活性服務業，提高公共服務水平，牢牢兜住民生底線”置于突出位置。這不僅是民生保障，更是激發消費、優化要素配置、釋放結構紅利的關鍵環節。用實際行動回應城市發展為了誰、依靠誰以及建設什么樣的城市、怎樣建設城市等。
第一，生活性服務業是結構紅利與民生福祉的交匯點。品質化、多樣化的社區商業（一刻鐘便民生活圈）和貼近需求的養老、托育、家政、文體等服務，是城市煙火氣的源泉，更是就業的“蓄水池”和激活消費、推動消費升級的載體，其繁榮程度直接反映要素空間配置的效率。當人口，特別是高技能、高消費人群能自由流向高效率區域并獲得優質服務，才能激活超大規模市場潛力，支撐國內大循環。破除制度障礙，促進人口向高效率城市和城區集聚，本身就是釋放消費（尤其是服務業）發展潛能、改善民生的過程。
第二，公共服務均等化改革支撐要素自由流動。會議強調“均等化”與“優質化”并重。通過資源傾斜和標準化縮小區域間、群體間差距，并運用科技賦能提升效率。其深層意義在于降低子女教育、醫療保障、勞動力市場進入障礙等勞動力流動的隱性成本，從而使人口流動更順暢反映經濟規律，優化人力資源空間配置。均等的公共服務是要素自由流動、全國統一大市場建設的重要基礎。
第三，兜底保障筑牢空間轉型安全網。在城市轉型中，健全社會救助體系、加大保障房供給、完善無障礙環境，不僅是保障困難群體和特殊人群權利，更是確保空間結構優化過程平穩有序、減少社會摩擦的基石。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，一個包容的城市，才能吸引和留住多元化人才，為產業結構升級提供穩定的人力要素支撐。
（作者系華東師范大學晨暉學者、上海交通大學中國發展研究院特聘研究員） |
